Revue humanitaire   Revue Humanitaire n°14 - Logique d'urgence et pérennité

Editorial

>Primum non nocere*. Et après… Par Françoise Jeanson, directrice de la publicationet présidente de Médecins du Monde (* « D’abord ne pas nuire », serment d’Hippocrate

Si le terme « humanitaire » recouvre aujourd’hui des significations et des représentations multiples, s’il est revendiqué par des acteurs aussi divers dans leurs interventions que dans leurs objectifs, c’est sans doute parce que les crises auxquelles il est censé apporter une réponse – et non une solution – le sont aussi. En se rendant depuis plus de trente ans dans les pays en guerre, les ONG humanitaires ont revendiqué un droit d’ingérence dans les souffrances humaines. C’est là qu’elles ont acquis leur expérience, conquis leur légitimité, compris l’évolution et le morcellement des conflits, ainsi que les enjeux internes et externes auxquels elles sont désormais confrontées. Mais outre son « métier » d’humanisation de la survie dans les guerres et d’opérateur d’une stratégie du « moindre mal », outre sa présence dans les catastrophes naturelles, l’humanitaire intervient déjà dans de nombreux autres contextes. Il tente de parer à l’évolution effroyable des indicateurs sanitaires en Afrique, aux ravages des maladies infectieuses, des drogues, des maladies oubliées, voire aux nouvelles pandémies qui guettent en tout premier lieu les plus vulnérables. Et les organisations de solidarité internationale sont présentes, après les ONG locales, autour de ces mouroirs que représentent, parfois, les barrières frontalières des pays riches barricadés dans leur confort.
Mais l’humanitaire ne peut plus ignorer l’émergence de crises environnementales et leur cortège de drames économiques, sociaux et sanitaires ou de déplacements internes de populations. Il doit également envisager les conséquences de la pollution sur les populations les plus déshéritées, celles de la destruction des milieux ambiants par des industries dont la vue basse n’envisage que les profits à court terme ou encore le quasi-esclavage auquel sont réduits les salariés de maquiladoras et autres paradis industriels… Autant de champs d’intervention, non exhaustifs, dans lesquels l’humanitaire a sa place et les ONG le devoir de s’impliquer, dans des modalités innovantes et efficaces, tant en termes d’aide que de plaidoyer. Par ailleurs, l’image d’Epinal d’humanitaires débarquant sur les terrains d’interventions, sûrs de leur toute-puissance mais ignorants tout du contexte et des populations en détresse, n’est plus de mise. Sur les terrains où elles se déploient, les ONG – aidées en cela par l’impartialité qu’elles revendiquent – ont su s’adapter et se faire accepter des populations, nouant des relations de proximité et de confiance. Cette connaissance les met en capacité – tout au moins théorique – de participer au développement des pays, voire à leur reconstruction postérieurement aux crises qu’ils peuvent traverser. Mais est-ce leur mission ?
C’est tout le sens de ce numéro que de jeter un regard lucide et dépassionné sur ce qui reste de l’action humanitaire une fois passée l’urgence. Ce numéro présente les démarches mises en place pour tenter de pérenniser notre action mais aussi les effets « attendus et non attendus » de nos interventions, au-delà de la question de leur durée et de leurs modalités. S’interroger sur ces effets c’est aussi reconnaître l’obligatoire attention à porter aux populations auxquelles nous portons assistance, et aux contextes fragiles et complexes dans lesquels nous travaillons.
La revue Humanitaire, qui s’est donnée pour objectif de servir ce type de réflexion et le croisement des regards, parfois divergents, s’est dotée – nous l’annoncions dans le précédent numéro – d’un Comité de rédaction regroupant universitaires, journalistes, humanitaires, chercheurs (liste à la fin de ce numéro). D’ores et déjà, ce Comité a largement ouvert le débat et envisagé les thèmes des numéros à venir. Les liens avec les médias, l’anthropologie, la place du genre dans le travail humanitaire, l’islam et l’humanitaire, les rapports complexes avec l’altermondialisme seront travaillés dans les mois à venir. Nous sommes certains que la composition hétérogène, mais cohérente et complémentaire de ce comité, son investissement déjà important dans la revue, seront garants de l’ouverture, vertu première de cette revue.

Entre logique d’urgence et pérennité : quelle priorité ?,

par Benoît Miribel

On enseigne à ceux qui se destinent aux terrains de l’action humanitaire qu’il est important de prendre en compte, dès la phase d’urgence, ce qui suivra à moyen terme et ainsi de penser à la pérennité de ce qui est mis en oeuvre, parfois dans la précipitation et avec des moyens limités.

Si tout humanitaire doit penser en termes de pérennité, il ne doit pas non plus faire d’un manque apparent de pérennité, une décision de non-intervention. Dans de nombreuses situations, des programmes humanitaires sont montés sans aucune garantie de pérennité à moyen terme. Faudrait-il plutôt s’abstenir ? La plupart du temps non, car l’une des forces de l’action humanitaire c’est de se mobiliser à l’instant présent, pour tenter de soulager des souffrances.

> Préserver l’avenir sans inhiber l’actionimmédiate

C’est avant tout en fonction du niveau de besoin des populations et non sur des critères de pérennité que l’on doit gérer ses programmes. Lorsque l’on n’a pas de visibilité sur le moyen terme, on se concentre sur la limitation des effets pervers potentiels. Ce qui n’est pas tenté aujourd’hui pour sauver des vies est perdu !

A trop se contenter de rêver d’un lendemain meilleur, on finit par discourir sur tout, et l’on oublie la force de l’action au présent, pourtant raison d’être de nombreuses ONG humanitaires de terrain. Qui pourrait s’aventurer à parler de pérennité aujourd’hui dans un pays comme la Somalie ? Sans véritable Etat et avec des autorités locales aléatoires, comment nos experts en science de l’humanitaire pourraient le situer entre urgence, réhabilitation ou développement ? Dans ce contexte sans véritable appellation contrôlée, ce sont les besoins des populations qui guident nos programmes, adaptés aux types de populations visées. Ainsi, le critère de vulnérabilité des populations est un critère plus pertinent pour une ONG que les habituelles approches contextuelles qui répondent davantage à des logiques gouvernementales.

Il relève du bon sens de se soucier d’une part des effets pervers qui peuvent résulter de la mise en oeuvre d’un programme d’urgence et d’autre part d’anticiper ce qui rendra les populations concernées, moins dépendantes d’une assistance extérieure. Pour autant, l’action humanitaire n’est pas une science exacte. Elle combine des aspects techniques, avec des dimensions éthiques, idéologiques, sociologiques, économiques, et politiques. L’expérience montre que le savoir-faire technique n’est pas forcément le facteur principal de réussite. Le « savoirêtre » avec les populations concernées, reste un facteur déterminant pour la réussite d’un programme humanitaire. D’où la difficulté de pouvoir évaluer parfois objectivement l’impact d’un programme humanitaire. Faut-il se féliciter de la qualité technique d’un ouvrage d’eau et assainissement, s’il n’y a pas de véritable appropriation par les populations ? Il y a quelques années, on expliquait que l’on ne mettait rien en oeuvre si les besoins n’étaient pas clairement identifiés et validés localement. Aujourd’- hui, on vise l’appropriation et cela demande d’avancer avec et au rythme des populations concernées.

> Pas de pérennité sans volonté du politique

On explique à nos équipes qu’il est important, de prendre en compte, dès la mise en oeuvre de programmes d’urgence, leurs effets pervers potentiels et notamment l’incidence que cela pourrait avoir sur la phase de réhabilitation, celle où les populations recouvrent en quelque sorte leur autonomie, après avoir été assistées. C’est dans cette phase que l’Etat et les autorités locales jouent un rôle majeur vis-à-vis de leurs populations. N’oublions pas que si des ONG interviennent sur le terrain, dans l’urgence comme dans le développement, c’est parce qu’elles considèrent que des Etats ne veulent pas ou ne peuvent pas aider suffisamment leurs populations.

Or, rien de pérenne ne peut vraiment être entrepris sans une volonté des pouvoirs politiques locaux et nationaux. La responsabilité du politique est essentielle dans le processus de pérennisation de ce qui est entrepris, en général à court terme, par des ONG humanitaires. Si le pouvoir politique ne joue pas ce rôle, les ONG se retrouvent prises dans un risque d’assistanat et de substitution durable, qu’elles redoutent la plupart du temps, puisqu’elles se retrouvent ainsi coincées par les besoins importants de personnes vulnérables qu’elles ne peuvent abandonner compte tenu de leurs critères d’intervention. Dans ces contextes, l’ONG va essayer de formaliser un plaidoyer, basé sur son expertise de terrain, auprès de responsables politiques nationaux et internationaux.

> L’exemple de l’enjeu de la faim dans le monde

Avoir faim est une souffrance subie par plus de 800 millions de personnes sur notre terre. Si la malnutrition est une donnée physiologique, en l’occurrence une insuffisance de nourriture et d’eau, ses causes réelles sont multiples. Les causes immédiates de la malnutrition sont bien connues et visibles : manque de kcal/jour par exemple ou encore absence d’eau saine provoquant déshydratation et diarrhées. Mais la malnutrition a pour terreau des causes moins visibles mais tout aussi redoutables telles que : insécurité alimentaire chronique, accès aux soins inexistants, et agriculture défaillante par exemple. Au-delà des images et des idées reçues, la faim est donc un fléau aux multiples facettes. Si rien ne paraît plus immuable que la faim, son visage a pourtant changé aux cours des trois dernières décennies. Les victimes de la faim sont de moins en moins victimes de facteurs naturels (sécheresse, épidémies, etc.) mais de plus en plus de facteurs humains (conflits armés, pauvreté, violence et discriminations). La faim est donc de plus en plus politique car qui peut encore croire aujourd’hui que l’on manque de ressources pour nourrir tout le monde sur notre planète ? Même si l’aide alimentaire d’urgence inter-gouvernementale demeure indispensable pour sauver des vies dans de nombreuses situations de crise, on ne peut se satisfaire du système actuel d’aide alimentaire qui n’offre qu’une réponse par défaut à des problèmes plus profonds qui restent négligés. En effet, cette aide contribue à fragiliser les agricultures vivrières, à accroître la dépendance sur les importations de denrées alimentaires dont les allocations dépendent moins d’évaluations objectives des besoins que d’intérêts politiques ou commerciaux des pays donateurs. Conscientes de l’enjeu politique, notamment autour de la question de l’aide alimentaire et des politiques agricoles, les ONG ont un rôle important par leur présence sur le terrain, de plaidoyer en faveur des populations.

> Priorité humanitaire et intérêt politique

Souvent, après une phase d’urgence, l’ONG se retrouve prise en étau entre, d’une part, les besoins des populations sur le terrain et, d’autre part, le manque de volonté d’un gouvernement de s’approprier les projets. Les exemples ne manquent pas en ce moment sur le terrain de pays en crise qui ont bénéficié d’un soutien important de la communauté internationale, et qui redevenu pleinement souverain, après une période plus où moins longue de co-gestion avec des organisations internationales multilatérales, choisissent délibérément de favoriser plutôt telle région de leur pays plutôt qu’une autre, telle population plutôt qu’une autre. Sans visibilité apparente d’urgence humanitaire, et même médiatiquement qualifié de pays en reconstruction, il n’en demeure pas moins que dans ce type de contexte (Afghanistan) des populations se retrouvent à nouveau vulnérables et laissés-pour- compte.

Il existe des crises oubliées, mais aussi des populations oubliées dans des pays qui ne sont apparemment plus en crise (Burundi). Si le nouveau gouvernement chargé de la reconstruction manque de moyens, il peut percevoir les ONG internationales comme des concurrents vis-à-vis des bailleurs internationaux, et comme des acteurs gênants qui d’ailleurs ne partagent pas toujours les mêmes priorités. Parfois, il essaiera de précipiter leur départ du pays, en ayant recours à différents moyens, par exemple en organisant leur insécurité. Nous savons bien que les priorités humanitaires d’une ONG ne sont pas toujours les mêmes que celles des gouvernements des pays dans lequel nous intervenons. Notre appellation non contrôlée d’organisations non gouvernementales ne veut pas dire que nous sommes des organisations anti-gouvernementales. Nous défendons avant tout une cause et c’est au regard des actes d’un gouvernement dans ce cadre-là que nous nous permettons de critiquer ou d’encourager ses mesures.

A l’heure où l’on parle des Objectifs du Millénaire, nous restons vigilants pour que ces objectifs ne soient pas galvaudés et ne se transforment en facteurs aggravants des disparités entre populations solvables et non solvables. En effet, si les Objectifs du Millénaire visent à réduire de moitié d’ici 2015, le nombre de personnes qui n’ont pas accès à une eau saine, il faut que parmi les 500 millions qui devraient sortir de ce fléau, il y ait une véritable prise en compte des populations les plus pauvres, les plus vulnérables. Comment pourrionsnous accepter que ces Objectifs du Millénaire n’atteignent que des résultats significatifs dans des pays en développement ou en croissance, et omettre les pays où décèdent quotidiennement des enfants et des adultes par manque de cette ressource vitale ?

Reconnues pour leur réactivité d’intervention sur le terrain, les ONG humanitaires agissent essentiellement, par défaut, sur les conséquences d’un manque de volonté ou de moyens d’un gouvernement vis-à-vis de ses populations vulnérables. Si dans les contextes de catastrophes naturelles, la fonction plaidoyer est limitée, elle est importante dans les autres contextes de crises où la dimension politique est un élément essentiel du règlement. Sans être naïve ou prétentieuse, l’ONG doit pouvoir apporter son expertise de terrain pour tenter d’influencer sur les causes. Il ne s’agit pas de se placer en organisation politique, mais en organisation humanitaire contribuant à faire pression sur le politique, à partir de données humanitaires, issues des observations de terrain. Bien entendu, le plaidoyer doit être à la fois à la mesure des enjeux pour les populations sur le terrain et pour les équipes de l’ONG sur place, qui peuvent se retrouver facilement en situation d’insécurité et entraîner une évacuation des équipes.

> ACF : de l’assistance à l’auto-suffisance

Au sein d’Action contre la Faim, comme dans d’autres ONG, le champ d’intervention s’est affiné au fil des années. Initialement orientée vers des actions de développement à l’époque d’AICF, avec des programmes agricoles et d’irrigation, ACF s’est lancé dans les phases d’urgences au début des années 1990, avec notamment le Liberia, première guerre civile de l’après-guerre froide, puis la Somalie, la Bosnie, la Sierra Leone, et autres terrains de crises. Affirmant en 2005 la fonction de plaidoyer parmi ses quatre domaines d’intervention habituel : la nutrition, la sécurité alimentaire, l’eau et l’assainissement, et la santé, ACF a choisi de centrer son positionnement sur le schéma causal de la malnutrition (du traitement à la prévention, de l’urgence à l’autosuffisance) en maximisant son impact dans les crises alimentaires et nutritionnelles.

Entre l’action auprès des populations vulnérables et l’action de plaidoyer auprès de ceux qui ont les moyens d’intervenir sur les causes des souffrances de ces populations, ACF pondère ses interventions, en recherchant le meilleur impact. Cela induit en terme de gouvernance, une aptitude à la flexibilité dans la gestion des moyens, financiers et humains principalement. En fonction de l’évolution des programmes sur le terrain, nous avons besoin de plus où moins de moyens. De là, des variations importantes en besoin de ressources humaines et des fluctuations budgétaires par essence variables d’une année à l’autre, en fonction des urgences humanitaires. Ceci nous distingue, entre autres, des entreprises dont l’objectif principal est le développement économique de leur activité, de façon durable, alors que notre souci est de favoriser les conditions de l’appropriation par les populations concernées.

Si les ONG humanitaires sont devenues de plus en plus professionnelles et utilisent les mêmes outils qu’une entreprise, elles n’ont pour autant pas la même finalité. A la différence de l’entreprise, qui cherche à avoir de plus en plus de clients, une ONG, cherche par la conduite de ses programmes à avoir de moins en moins de bénéficiaires. L’efficacité de l’ONG contribuera, pour des populations vulnérables, au passage d’une phase d’assistance à une phase d’autosuffisance, avec une réduction progressive du nombre de bénéficiaires de ses programmes mis en oeuvre.

> L’ONG humanitaire doit-elle être pérenne ?

Ainsi, dans un mode de raisonnement, peut-être jugé comme trop utopique par certains, on peut penser que, intervenant par défaut du politique, l’ONG humanitaire a pour vocation de disparaître un jour… lorsque que tout ira bien dans notre monde ! Les avis sur cette question sont partagés et les ONG dites « humanitaires » n’ont finalement sans doute pas toutes les mêmes cadres d’interventions, les mêmes positionnements et priorités. Pour autant, ont-elles la même finalité ? Les questions de carrière dans l’action humanitaire ou de croissance financière laissent souvent percevoir un malaise.

Sans chercher à paraphraser Clausewitz, nous savons que l’action humanitaire peut être un moyen pour des gouvernements comme pour certaines organisations internationales et ONG, de mener leur politique ou leur idéologie, par d’autres moyens.

Si les utopies ont le mérite d’essayer de nous faire avancer vers un monde meilleur, elles ne doivent pas non plus trop nous éloigner de la réalité de ce que nous constatons aujourd’hui sur les nombreux terrains de crises. Au vu de ces besoins importants, nous connaissons la réponse, pour une ONG, entre oeuvrer à disparaître ou se pérenniser afin de rester disponible auprès des vulnérables. Mais il semble que la posture qui vise à adopter une attitude non pérenne, dans l’espoir de ne plus voir un jour des populations vulnérables, soit peut-être gage d’une volonté de tout mettre en oeuvre pour que toute population puisse être un jour autonome.

Tout cela plaide pour une plus grande appropriation du concept ONG par les populations directement concernées. Le développement des nouvelles technologies de l’information va permettre de plus en plus une émancipation des acteurs locaux, concernés au premier plan. La prédominance des personnels nationaux dans les équipes des ONG humanitaires est déjà une véritable avancée par rapport à ce qui se pratiquait il y a 20 ans.

Entre logique d’urgence et pérennité, au-delà de la mise en oeuvre de nos programmes et de nos actions de plaidoyer, c’est bien le transfert de compétences et de moyens vers les populations concernées qui est un enjeu aujourd’hui pour nous, ONG du Nord.

L’auteur

Benoît Miribel est directeur général d’Action contre la Faim.